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來(lái)源: 《學(xué)科前沿》 作者:胡洪彬
人工智能的崛起不僅能為控制政府規(guī)模、強(qiáng)化政府效率和提升政府服務(wù)水平提供支撐,同時(shí)也可能對(duì)傳統(tǒng)的行政倫理帶來(lái)現(xiàn)實(shí)沖擊,并引發(fā)新的政府信息安全問(wèn)題。當(dāng)前,我國(guó)電子政務(wù)體系以及相關(guān)政策、法制建設(shè)不斷跟進(jìn),政府治理層面的智能應(yīng)用已初露端倪,但政府治理進(jìn)程中的人工智能還缺乏足夠的支撐能力、聯(lián)通能力、創(chuàng)新能力和發(fā)展能力。面對(duì)人工智能給政府治理帶來(lái)的客觀挑戰(zhàn),過(guò)度警惕無(wú)異于故步自封,與其擔(dān)憂未來(lái)不如把握現(xiàn)在、善加利用。當(dāng)前必須通過(guò)創(chuàng)新政府的行動(dòng)理念、主導(dǎo)模式、治理模式、協(xié)作模式和評(píng)估模式等手段,推進(jìn)政府治理模式實(shí)現(xiàn)突破創(chuàng)新。
不斷推進(jìn)政府治理模式的變革和創(chuàng)新,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求,也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。黨的十九大繼往開(kāi)來(lái),在肯定和明確過(guò)去五年偉大成就和歷史性變革的基礎(chǔ)上,對(duì)新時(shí)代政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)體系的發(fā)展與完善提出了新的要求。習(xí)近平總書(shū)記明確指出,當(dāng)前要“決勝全面建成小康社會(huì),奮力奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利”,就必須切實(shí)做到“登高望遠(yuǎn)、居安思危,勇于變革、勇于創(chuàng)新,永不僵化、永不停滯”。這一表述可以說(shuō)也為新時(shí)代我國(guó)政府治理模式的變革創(chuàng)新指明了方向。
近年來(lái),在全球互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和推動(dòng)下,人類社會(huì)生產(chǎn)的信息化和智能化得到了顯著提升,尤其是伴隨著高質(zhì)量大數(shù)據(jù)、高性能計(jì)算資源以及深度學(xué)習(xí)算法的日益成熟,人工智能在一些領(lǐng)域已然走到了人類智慧的前列。對(duì)此,從阿爾法圍棋(AlphaGo)對(duì)人類棋手的完勝便可見(jiàn)一斑。人工智能時(shí)代的到來(lái),不僅開(kāi)啟了萬(wàn)物感知的新紀(jì)元,進(jìn)一步提升了人類的社會(huì)生產(chǎn)能力,同時(shí)也給作為公共治理主體的政府及其治理模式的變革與創(chuàng)新帶來(lái)新的機(jī)遇。面對(duì)人工智能不斷壯大的客觀實(shí)際,政府治理模式到底該如何“變”,抑或“變”成何樣?這是當(dāng)下學(xué)界不得不思考的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
一、遭遇人工智能:政府治理模式變革的新畫(huà)面
(一)“人工智能”釋義
人工智能(ArtificialIntelligence,簡(jiǎn)稱AI),顧名思義就是“人造的智能”,也即“用電子計(jì)算機(jī)模擬或?qū)崿F(xiàn)的智能”,目前學(xué)界對(duì)其概念的界定不一。根據(jù)國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究,普遍將其界定為基于計(jì)算機(jī)研究、開(kāi)發(fā)用于模擬、延伸和擴(kuò)展人的智能的理論和技術(shù)科學(xué)。如美國(guó)學(xué)者溫斯頓(PatrickWinston)就認(rèn)為,“人工智能即研究如何使計(jì)算機(jī)去做過(guò)去只有人才能做的智能工作。”而當(dāng)代著名的人工智能專家尼爾遜(N.J.Nilsson)則直接將人工智能視為“怎樣表示知識(shí)、怎樣獲得知識(shí)及使用知識(shí)的科學(xué)”。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域的關(guān)注主要集中在計(jì)算機(jī)與互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域,社會(huì)科學(xué)層面的相關(guān)研究目前還不是很多。
作為信息化時(shí)代的高階產(chǎn)物,現(xiàn)代人工智能以數(shù)據(jù)和知識(shí)為載體,通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)和知識(shí)的獲取、表示和使用來(lái)完成處理復(fù)雜任務(wù)的目標(biāo),其內(nèi)含著數(shù)據(jù)挖掘、機(jī)器學(xué)習(xí)、計(jì)算機(jī)視覺(jué)、知識(shí)處理系統(tǒng)、自然語(yǔ)言理解和自動(dòng)程序設(shè)計(jì)等多個(gè)復(fù)雜環(huán)節(jié),人工智能的產(chǎn)生不僅挑戰(zhàn)了人類智慧的社會(huì)主導(dǎo)能力,同時(shí)也為各類機(jī)構(gòu)治理能力的提升帶來(lái)前所未有的空間與潛力。
從歷史發(fā)展的脈絡(luò)看,人工智能的概念早在20世紀(jì)50年代便已出現(xiàn),并在長(zhǎng)期的發(fā)展中歷經(jīng)多次的范式轉(zhuǎn)變和認(rèn)知變遷。概而言之,自1950年“圖靈測(cè)試”的理念提出以來(lái),人們對(duì)其認(rèn)識(shí)大致經(jīng)歷了“弱人工智能”和“強(qiáng)人工智能”兩大階段。其中,“弱人工智能”即能制造出可進(jìn)行推理和解決問(wèn)題的智能機(jī)器,但機(jī)器本身并不產(chǎn)生自主意識(shí)。20世紀(jì)下半葉以來(lái)計(jì)算機(jī)的不斷普及,為人工智能的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)契機(jī),以計(jì)算機(jī)為載體的弱人工智能技術(shù)亦開(kāi)始出現(xiàn)并不斷壯大,尤其是在工業(yè)自動(dòng)化領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用,為提升社會(huì)生產(chǎn)效率提供了巨大輔助。
學(xué)界普遍認(rèn)為,弱人工智能技術(shù)在當(dāng)前已基本實(shí)現(xiàn)。與此相對(duì)應(yīng),“強(qiáng)人工智能”則意味著機(jī)器不僅善于推理和解決難題,而且也具備了相應(yīng)的自我意識(shí),即機(jī)器不再僅是一個(gè)“研究心靈的工具”,本身業(yè)已成為“一個(gè)心靈”。從全球人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展境況看,當(dāng)前人類科技在如何喚起機(jī)器意識(shí)上還面臨諸多難題,整體而言依然停留在較“弱”的階段上,但隨著相關(guān)技術(shù)的不斷發(fā)展,尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷成熟,目前的新一代人工智能無(wú)論在知識(shí)學(xué)習(xí)還是人機(jī)融合上,較之以往已有了巨大的飛躍和突破,在實(shí)現(xiàn)由“弱”到“強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變中正緩慢加以遞進(jìn),并為各類機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了更為智能的支撐。
(二)人工智能給政府治理模式變革帶來(lái)的機(jī)遇
當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)人工智能不斷崛起的時(shí)代,大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和認(rèn)知技術(shù)的突破,加之國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等層面信息交互的日益緊密化,為新一代人工智能的發(fā)展壯大提供了絕佳的外部環(huán)境。根據(jù)中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院的相關(guān)統(tǒng)計(jì),2018年,全球人工智能市場(chǎng)規(guī)模將由2015年的1683.9億元增加到2697.3億元,復(fù)合增長(zhǎng)率為17%。而中國(guó)人工智能市場(chǎng)規(guī)模也將由2015年的203.9億元增加到2018年的360億元,復(fù)合增長(zhǎng)率將達(dá)到21%。中國(guó)人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度要高于全球平均水平。尤其是近年來(lái)人工智能在計(jì)算、檢索、病蟲(chóng)害測(cè)報(bào)和天氣預(yù)報(bào)等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,其效率水平已大大超越人類智慧,給社會(huì)生活和生產(chǎn)發(fā)展帶來(lái)了積極效應(yīng)。人工智能時(shí)代的到來(lái),也為深化政府治理變革提供了全新途徑,在優(yōu)化升級(jí)政府治理模式的過(guò)程中帶來(lái)了不可忽視的積極價(jià)值。
首先,人工智能的崛起為有效控制政府規(guī)模提供了現(xiàn)實(shí)可能。所謂政府規(guī)模,即基于一定組織原則所組成的各級(jí)政府和各個(gè)部門的總和,是由政府的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)力和人員等各類有形和無(wú)形要素構(gòu)成的有機(jī)整體。既有研究已經(jīng)表明,政府規(guī)模既非越小越好,亦非越大越好,政府規(guī)模過(guò)小極易誘發(fā)“市場(chǎng)失靈”,政府規(guī)模過(guò)大則不利于居民幸福感的提升。在強(qiáng)化政府治理能力的進(jìn)程中,必須建構(gòu)適度性的政府規(guī)模,這也是現(xiàn)代政府治理模式變革的基本取向。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)政府雖歷經(jīng)多次機(jī)構(gòu)改革,但依然未逃出“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的怪圈。如何對(duì)政府規(guī)模做出有效控制依然是擺在當(dāng)前我國(guó)政府治理模式變革層面的一項(xiàng)重要議題。人工智能的誕生為這一難題的化解提供了新路徑。政府規(guī)模很大程度上取決于其對(duì)治理范圍、數(shù)量的界定及相關(guān)事務(wù)的復(fù)雜程度,其間任一層面的實(shí)現(xiàn)都要以相關(guān)數(shù)據(jù)的分析和把握為基本前提。
人工智能的發(fā)展為優(yōu)化處理海量政府?dāng)?shù)據(jù)提供了可能,通過(guò)機(jī)器學(xué)習(xí)和精準(zhǔn)算法,人工智能排除了人為因素下的生理局限,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)更為科學(xué)的分析與整合,進(jìn)而提出前瞻性的決策方案。在人工智能環(huán)境下,多部門的協(xié)同治理因智能終端的嵌入而變得更為簡(jiǎn)潔,這不僅使得治理主體從簡(jiǎn)單勞動(dòng)中解放出來(lái),達(dá)到降低人力成本的治理目標(biāo),而且也有助于推進(jìn)治理過(guò)程的扁平化,在打破行政壁壘的過(guò)程中,更好地理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。顯然,這些對(duì)于促進(jìn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)和適度化發(fā)展都是有積極意義的。
其次,人工智能的崛起為強(qiáng)化政府效率提供了技術(shù)支撐。政府效率,簡(jiǎn)言之,即政府在投入和產(chǎn)出之間的比率。作為公共行政學(xué)的核心命題,政府效率既是政府發(fā)展的基本要義,也是政府治理模式變革的重要目標(biāo)。近年來(lái),隨著我國(guó)行政體制的不斷發(fā)展與完善,我國(guó)各級(jí)政府的效率雖得到了顯著提升,但受制于計(jì)劃體制下傳統(tǒng)治理模式帶來(lái)的慣性影響,新時(shí)代政府效率的提升依然面臨諸多障礙,尤其同民眾的訴求相比還存在一定的差距。對(duì)此,黨的十九大也明確提出了推進(jìn)“效率變革”的發(fā)展要求。政府效率的強(qiáng)化不僅需要制度的完善,也渴求政府在治理工具上的突破創(chuàng)新。
人工智能的發(fā)展恰恰為此提供了便利。一方面,人工智能的嵌入有效節(jié)省了政府的財(cái)政支出。人工智能不僅具有優(yōu)于常人的精確性,同時(shí)也更為便捷和快速,以辦公自動(dòng)化為例,根據(jù)德勤報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示,通過(guò)自動(dòng)化計(jì)算機(jī)執(zhí)行的常規(guī)任務(wù),在全球低端范圍內(nèi)每年可節(jié)省9670萬(wàn)個(gè)小時(shí)和33億美元,在高端范圍內(nèi)每年甚至可節(jié)省12億個(gè)小時(shí),并因此省下411億美元??梢?jiàn)人工智能在控制政府規(guī)模的同時(shí),也為節(jié)省財(cái)政支出和提升政府靈敏度提供了有效載體。另一方面,人工智能的使用也有效強(qiáng)化了政府治理主體的能力。高素質(zhì)的參與主體是政府效率提升的基本前提,人工智能的嵌入也打破了以往事事親力親為的主體運(yùn)作模式,深度學(xué)習(xí)、遺傳算法等的介入賦予了機(jī)器本身一定程度的自主研判和自主決策能力,在人工智能環(huán)境下,傳統(tǒng)行政模式下的人浮于事、素質(zhì)低下等問(wèn)題得以化解,由此在提升積極性的過(guò)程中便為推進(jìn)政府治理效益的最大化帶來(lái)積極意義。
最后,人工智能的崛起也極大地提升了公共服務(wù)的有效性。公共服務(wù)是政府的天職,正如丹哈特(RobertB.Denhardt)所言:“政府的重心在于服務(wù)的直接供給”,在于“建立集體的、共享的公共利益觀念”。作為公共行政的核心理念,公共服務(wù)同樣也是政府治理變革的價(jià)值目標(biāo)。
人工智能對(duì)于政府公共服務(wù)質(zhì)量的提升,其價(jià)值主要體現(xiàn)在兩方面:一是拓寬了政府的公共服務(wù)渠道。在傳統(tǒng)模式下,政府公共服務(wù)主要通過(guò)建構(gòu)固定平臺(tái)的途徑加以實(shí)現(xiàn),受人力、物力和工作區(qū)間的限制,往往存在服務(wù)供給不融洽、不及時(shí)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展一定程度上強(qiáng)化了服務(wù)過(guò)程的開(kāi)放化和透明化,但傳統(tǒng)的窗口服務(wù)模式依舊占主導(dǎo)地位。人工智能的嵌入在政府與民眾之間形成了一個(gè)全新的連接點(diǎn)。通過(guò)創(chuàng)建綜合的決策樹(shù)算法模型,并將其同公共服務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)合,人工智能可對(duì)服務(wù)內(nèi)容做出基本判斷和調(diào)整,并確保一些技術(shù)性難題在遠(yuǎn)程終端實(shí)現(xiàn)自動(dòng)解決,由此就能打破公共服務(wù)的時(shí)空局限,讓民眾對(duì)公共服務(wù)的接收變得唾手可得。
二是提升了政府公共服務(wù)的個(gè)性化。公共服務(wù)的過(guò)程也是民眾訴求信息不斷集聚的過(guò)程。面對(duì)海量的訴求信息,人工方式很難做出準(zhǔn)確歸類,借助于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和遺傳算法等程序,人工智能可便捷地實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)信息的收集和整理,并形成個(gè)體性的數(shù)據(jù)檔案,這就解決了傳統(tǒng)模式下的信息盲區(qū),為改進(jìn)公共服務(wù)流程,構(gòu)建個(gè)性化的公共服務(wù)模式提供了必要準(zhǔn)備。